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1958年改變戶口自由遷移制度的歷史原因
發布時間: 2016-05-06    作者:趙文遠    來源:《史學月刊》2004年10期 2004-05-06
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  1958年1月經過全國人民代表大會常務委員表決通過的《中華人民共和國戶口登記條例》明確規定:“公民由農村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,學校的錄取證明,或者城市戶口登記機關的準予遷入證明?!盵1](p4)這個《條例》的出現,使得此后多年城鄉間的自由遷移幾乎被完全堵塞。近年來,隨著改革開放的不斷深入開展,人們在對這種不合理的戶籍制度不斷提出批評甚至否定的同時,也開始對其形成的歷史原因展開探討。
  有人認為:“為了使新興的工業城市一開始就具有與西方不相上下的現代氣質,我們也不得不依靠行政手段建立戶籍、糧食供應之類的制度強行構筑城鄉分割的高墻,以防止農村人口大規模地涌入,分享城市居民的利益,降低城市生活的現代化水平?!盵2]
  有人把這種觀點作了進一步發揮,認為:“一切制度和法律的后面實質上都是利益關系。1958年戶籍制度的確立,既是中國城鄉居民利益矛盾和利益沖突的結果,也是城鄉利益格局的固定化的表現?!薄爱斁徑獬鞘惺I問題與保障公民遷徙自由二者不可兼時,犧牲后者便在情理之中了?!薄敖鉀Q中國的城鄉利益矛盾的辦法自然很難逃脫保障市民利益的思維框框。學者和決策者都是市民,自然會更多地站在市民的角度考慮問題?!盵3](p19~20]
  筆者認為,上述觀點把1958年戶籍制度的產生定位于保護市民利益,明顯地帶有意識形態的傾向。歷史的問題往往是前后因素相互影響而造成的,1958年戶籍制度的出現并不是僅僅簡單地為了保護市民利益,而是受當時復雜的社會經濟形勢的影響而產生的。
  一、重工業優先發展戰略的影響
  1953年9月,毛澤東與梁漱溟在全國政協委員會擴大會議上發生了一場激烈的爭論。當時,梁漱溟在大會上發言說:“過去中國將近三十年的革命中,中共都是依靠農民而以鄉村為根據地的。但自進入城市之后,工作重點轉移于城市,從農民成長起來的干部亦都轉入城市,鄉村便不免空虛。特別是近幾年來,城里的工人生活提高得快,而鄉村的農民生活卻依然清苦,所以各地鄉下人都向城里(包括北京)跑,城里不能容,又趕他們回去,形成予盾。有人說,如今工人的生活在九天,農民的生活在九地,有‘九天九地’之差,這話值得引起注意?!盵4](p132)
  對于梁漱溟的這些語,毛澤東認為是“班門弄斧”,是“分裂”和“破壞”工農聯盟的基礎,是“完全徹底的反動思想”。他指出,工農之間的“差別是有,工人的收入是比農民多一些,但是土地改革后,農民有地,有房子,生活正在一天天地好起來。有些農民比工人的生活還要好些。有些工人的生活也還有困難,用什么辦法來讓農民多得一些呢?你梁漱溟有辦法嗎?你的意思是‘不患寡而患不均’。如果照你的辦法去做,不依靠農民自己勞動生產來增加他們的收入,而是把工人的工資同農民的收入平均一下,拿一部分給農民,那不是要毀滅中國的工業嗎?這樣一拿,就要亡國亡黨”。[5](p108~113)
  由于一些深層次的原因,我們至今還無法對毛、梁之間的這場爭論做出恰當的分析,但是,毛澤東反擊梁漱溟的講話清楚地告訴我們,之所以“趕農民出城”并不是為了保護城市人的利益,而是要保證工業化,這就是社會平等與高速度的工業化建設之間不可調和的矛盾的結果。
  眾所周知,新中國成立初期,社會生產力十分落后。同時,新中國所處的國際環境也十分不利,以美國為代表的西方國家出于自身利益的考慮不滿于中國大陸政權的更替,對新中國采取了敵視政策。特別是1950年的朝鮮戰爭,使得中國與西方國家本來已經緊張的關系更加緊張。新中國開始受到西方國家在政治、軍事和經濟等方面的孤立和嚴重封鎖。這種嚴峻的國際環境,使新中國領導人感到莫大的壓力,急切地想要改變中國貧窮落后的面貌,快速推進國家工業化的進程。在此背景下,在經過1950~1052年短暫的經濟恢復時期之后,新中國領導人便選擇了蘇聯的社會主義模式,走上了優先發展重工業的經濟發展道路。
  從經濟學理論來講,重工業屬于資本密集型產業,其發展需要有大量的原始資本積累。而作為飽經帝國主義侵略、掠奪剛剛獲得獨立的新中國,不可能像西方國家靠對外戰爭來進行原始資本積累,只能依靠自我積累。但是,新中國的社會生產力發展水平又十分低下,經濟剩余少,并且廣泛地分散于農村,籌資能力薄弱。而第一個五年計劃期間國家用于各項建設的資金,就需要七百多億元,折合黃金七萬萬多兩。這么巨大的建設資金從何而來?為了保證優先發展重工業戰略的成功實施,新中國領導人只能“借助于國家政權的力量,建立起高度集中的國家計劃經濟體系,動員并利用全社會各種資源,依靠農業提供原始積累,提供工業生產所需的糧食和工業原料,推行優先發展工業特別是重工業的經濟發展戰略”[6](p153)。
  可是,由于受戰爭破壞和災荒的影響,土地改革完成后,1952年我國糧食生產雖然得到了迅速恢復(糧食產量比1949年提高44.8%),但還只有3200億斤,遠遠不能滿足國家工業建設和人民日益增長的物質需要。既然要求農業為工業化的發展提供大量的原始積累,那么就必須改變土地改革后私有農業經濟分散發展的狀況,引導和組織農民走農業集體化的道路。1955年7月31日,毛澤東在中共中央召集的省委、市委、自治區黨委書記會議上明確指出:如果我們不能在大約三個五年計劃的時期內基本上解決農業合作化的問題,我們就不能解決年年增長的商品糧食和工業原料的需要同現時主要農作物一般產量很低之間的矛盾,“我們的社會主義工業化事業就會遇到絕大的困難,我們就不能完成社會主義工業化”[5](p181~182)。1956年4月,毛澤東在《論十大關系》的講話中再次明確指出:“重工業是我國建設的重點。必須優先發展生產資料生產,這是已經定了的。但是決不可以因此忽視生活資料尤其是糧食的生產。如果沒有足夠的糧食和其他生活必需品,首先就不能養活工人,還談什么發展重工業?”[5](p268)1957年12月18日中央和國務院的《關于制止農村人口盲目外流的指示》中也曾明確指出:“我國社會主義的建設方針,是在優先發展重工業的基礎上,發展工業和發展農業同時并舉。農業在我國社會主義的建設中有很重要的地位。農業人口大量外流,不僅使農業勞動力減少,妨礙農業生產的發展和農業生產合作社的鞏固,而且會使城市增加一些無業可就的人口,也給城市的各方面工作帶來了不少困難。目前黨和政府正在動員城市大批干部和中小學畢業生下鄉上山,投入農業生產,當然更不允許農村人口盲目流入城市?!盵7](p229)因此,為了確保農產品計劃的完成,中共中央加速了農業集體化進程,以便能夠以行政力量直接控制農業的生產??墒?,在實現農業集體化的進程中,由于災荒和來自城市的吸引力,使大量農民涌到了城市,致使大量農民從農業生產第一線流失,這不僅使農村集體化進程受到影響,而且將導致農業生產力的下降,影響優先發展重工業戰略計劃的順利實施。因此,為了穩定農村形勢,防止合作社內的勞動力的流失,制定嚴格戶籍遷移制度就被正式提了出來。
  上述內容充分說明了優先發展重工業戰略對隔離城鄉戶籍制度的形成的重大影響。另外,也有學者指出,這種優先發展重工業的戰略直接降低了城市的就業容納能力,這也是導致1958年戶籍制度取消自由遷移原則的原因之一。因為第一、二個五年計劃時期所建立的基本是軍事重工業為主的國家工業體系,而“重工業導向的戰略使產業形成了脫離勞動力剩余和資本短缺的條件約束的傾向,向著資本密集型而不是勞動密集型的方向發展,造成資本形成要素中短缺的資金對過剩的勞動力的替代和排斥,非農業生產部門在產值比重增加條件下就業增長緩慢”[8](p60)。也就是說,優先發展重工業的戰略導致了就業下降的結果。與此同時,也由于重工業優先發展戰略,國家在城市建設上采取了變消費城市為生產城市的政策,城市產業的發展被極大地壓縮到純生產領域,從而導致以服務業為主的第二、三產業的嚴重滯后。第二、三產業不發達,不僅造成市場的蕭條和市民生活不方便,而且使城市很多就業道路被堵死,降低了城市的就業容納能力。在這種情況下,為了保證原有城市人口的就業,就只能用戶口遷移制度來阻止農民向城市的遷移。
  二、計劃經濟體制的制約
  1953年以后,隨著三大改造的進行和蘇聯模式的全面推廣,以計劃經濟為根本特征的高度集中統一模式的社會主義經濟體制在我國逐漸建立和形成了。在這種權力高度集中的計劃經濟體制之下,城鎮戶口開始與各種計劃掛鉤。
  首先,在城市勞動體制方面,統一分配取代了自行就業、自謀出路的政策,是否具有城鎮戶口成了能否在城鎮就業的標準。1953年之后,勞動管理權限完全集中到中央,各單位一律不準自行從社會上招工,也不得裁減多余的正式職工和學員、學徒。據有關資料,最早對勞動力實行統一招收和調配制度的是城市建筑業,之后不久,勞動力的統一招收和調配制度由從建筑業擴大到了國家機關和國營企業及公私合營企業。到1956年底,國家不僅包下了國營企業、公私合營企業的職工,而且包下了大中專、技校學生、城市轉業軍人的就業。在農村,隨著農業合作化運動的急速開展,農村人口一步步地被組織到了農業生產合作社。在農業合作社中,每個農民只是農村社會主義生產集體組織中的一個勞動力分子,他們的活動和就業范圍被限制在所屬的合作社體制之內。自1953年至1957年,國家不斷地發出通知,要求城市各用人單位,一律不得私自招收農村人口進城務工。從此,沒有城鎮戶口的農村人口進城務工的道路就被堵死了。
  其次,把戶口與糧食掛鉤是計劃經濟又一項重要管理辦法。由于種種歷史原因,新中國初期,國家就決定對糧食采取計劃收購、計劃供應即統購統銷的辦法。1953年11月19日,政務院第一百九十四次政務會議通過了《關于實行糧食計劃收購和計劃供應的命令》?!睹睢芬幎ǎ骸吧a糧食的農民應該按照國家規定的收購糧種、收購價格和計劃收購的分配數量將余糧售給國家,農民在繳納公糧和計劃收購以外的余糧,可以自由存儲和自由使用”;“在城市對機關、團體、學校、企業等的人員,可通過其組織進行供應;對一般市民,可發給購糧證,憑證購買或暫憑戶口薄購買?!边@個命令第一次把糧食供應與戶口聯系在一起。1955年8月,國務院在總結兩年來統購統銷的經驗的基礎上,又發布了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》?!妒墟偧Z食定量供應暫行辦法》規定:城鎮“居民口糧、工商行業用糧和牲畜飼料用糧,均按核定的供應數量發給供應憑證。供應憑證分為市鎮居民糧食供應證、工商行業用糧供應證、市鎮飼料供應證、市鎮居民糧食供應轉移證、全國通用糧票、地方糧票、地方料票七種”。[9](P115)與此同時,國務院又頒布了《農村糧食統購統銷暫行辦法》,對糧食定產、定購和定銷等事宜作出了詳細規定。農民吃自產糧,“農村居民遷居外地的,應憑戶口遷移證件至國家糧站辦理糧食供應的轉移手續”[9](P129)。上面這兩個《暫行辦法》頒布之后,計劃經濟年代的各種票證開始在中國流通,戶口與糧食之間的聯系更加緊密了。在開始實行城鎮糧食定量供應的時候,由于農村人口入城問題還不十分嚴重,因此,國務院《市鎮糧食定量供應暫行辦法》還允許“農村居民來往于實行糧食定量供應的市鎮購買熟食時,可暫時不憑地方糧票或全國通用糧票”,也就是說,農村人口在城市只要口袋里有錢,就不至于餓肚子。但是,1957年前后,農民入城風潮久禁不止。在這種情況下,糧食供應制度也被動員起來,作為阻止農民入城的一種手段。1957年12月中共中央和國務院的通知要求“加強城市糧食供應的控制,對沒有戶口或者虛報戶口冒領糧食或者買賣糧票的行為,應當嚴以禁止”。
  第三,計劃內的各種福利補貼制度也是與戶口嚴格掛鉤的。重工業優先發展戰略確立后,為了實現建設資金的高積累,國家從50年代初期就開始實行一整套壓低勞動成本的政策。其中,低工資制就是這時建立的。1955年8月國家決定全部實行工資制,取代過去實行的供給制。從1956年4月份起,工資制在全國范圍內啟動,所有國家機關、企事業單位工作人員的工資標準、級別和升級辦法以及增長幅度,一概由國家統一制定,地方和各級單位無權調整。但是,這種統一規定的工資水平十分低下,一直到1978年,多數年份的職工年平均工資都在600元以下?!耙驗榈凸べY勢必降低城市工薪階層購買生活必需品的支付能力,如果讓他們面對由市場決定的生活必需品價格體系,他們就無法維持正常的生活,這樣一來,勞動力再生產就會在萎縮的狀態下進行,這勢必影響優先發展重工業戰略的事實,且會引起社會的不安?!盵10](P108)為了解決這些問題,國家開始實行保證城鎮職工正常生活的福利補貼制度。這些福利包括勞動保險金、住房補貼、公費醫療、物價補貼、交通補貼、副食補貼、獨生子女補貼等等。據統計,僅一五期間,國家就投資新建職工住宅9454萬平方米,按低房租供職工居??;為職工支付的勞動保險金、醫藥費、福利費共達103億元。[11](P190)再以社會保險為例,當時企業職工社會保險涉及的內容包括傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項目及職工供養直系親屬的有關待遇。有關研究指出,從西方社會保險演變來看,像中國這樣一開始就出現如此齊全的社會保險項目,是罕見的。[12](P61)有些項目,如醫療,職工近乎免費享受;其所供養的直系親屬,亦可享受半費公費醫療。到1956年止,全國國營、公私合營以及私營企業職工的94%都在社會保險的覆蓋之下。
  經歷過計劃經濟年代的人們都明白這些社會保險和福利補貼制度的內涵,它們的出現更加固化了工農業產品在低物價水平上的剪刀差局面。在剪刀差的政策傾斜下,城市的人口增加也成為必然。但是有限的資源并不能滿足無限膨脹的城市人群的總體需求,這就要求限制享受計劃內福利補貼的城市人口的數量。因此,為了避免政府的財政補貼被大量新城市人口“搭了便車”,“在工業優先的考慮下,政府以‘逐步改善工農生活’為理由,暫時關上了通往城市的大門”[13](P53)。
  三、有沒有歷史傳統的影響?
  在對新中國戶籍制度的歷史原因的討論中,也有人認為,這種制度之所以在中國出現而沒有在其他實行了計劃經濟的國家出現,主要在于我國“戶籍制度安排的設計者、決策者和執行者,雖然或多或少地接受了援于西方文明的馬克思列寧主義教育,但他們的思維和行為模式更多地受到擁有巨大慣性的中國傳統歷史文化的影響”[14](P37~38)。
  還有人說,盡管中國1956年建立的社會主義制度是建立在半封建半殖民地土壤基礎上的一種嶄新制度,但是“因為沒有經過資本主義充分發展階段,其民主、法制和生產力基礎都是非常薄弱和脆弱的,因此,仍然沿襲著舊中國盛行的戶籍制,農民仍然被重新固定在土地上,沒有流動、遷移、居住和擇業的自由”[15]。
  筆者認為,上述觀點對新中國初期的國情判斷具有一定的合理性,但是不能令人信服。新中國成立后,很快確立了計劃經濟體制。在這個過程中,作為國家社會活動的主體既有中國共產黨又包括中共領導下的廣大中國人民。中國共產黨作為新國家的領導者在制度建設中起到了決定性的作用。如前所述,自新中國成立始中國政府就通過制定各種制度決定了中國人民的社會地位和生活方式,尤其是在1953年計劃經濟體制確立之后,各種相應的規定、規章、制度不斷地被確立下來。與此同時,中國城鄉各行業人民也逐漸地調整著自己的思想和行為以漸漸地適應著新的社會政治經濟制度。但是,領導者與被領導者之間的思維模式和行為模式有時并不一定是完全一致的,在兩者之間的配合出現齟齬之時,前者為了既定的戰略部署就不得不采取一些強制性的措施。前面幾個方面的論述已經充分說明,1958年戶籍制度的確立就是這樣的歷史背景下的產物。因此,無論當時戶籍遷移制度的制定者和設計者的“思維和行為模式”受到多么大的擁有巨大慣性的中國傳統歷史文化的影響,他們首先要服從的就是既定的政治制度和經濟制度的安排,而不是什么傳統戶籍制度。關于這一點,羅瑞卿在闡述1958年戶口登記條例的歷史作用時講得很清楚,他指出:《條例》的作用,主要是“準確地及時地掌握全國人口的分布、增減和變動情況,為我國有計劃地進行社會主義建設,編制國民經濟計劃,正確地貫徹統購統銷,統籌安排勞動就業和勞動力調配,以及節制計劃生育等等重要措施,提供人口資料”[16](p354~355),等等。這實際上說明了1958年對戶籍制度的變更完全是為了服從于當時的計劃經濟建設,而不是受什么“擁有巨大慣性的中國傳統歷史文化的影響”??傊?,制度作為一種在特定歷史時期的有關政治、經濟、文化、社會的約定形式,它只能隨著歷史條件的變更而變更,戶籍遷移制度也不會例外。
  從中國古代歷史來看,“等級分明的戶口制”和“世襲性的戶口”在中國古代戶籍制度中是存在的,這是誰也不否認的事實。新中國成立之后,1958年之后的中國社會中也確實存在著城市戶口與農業戶口的區分,并且這種區分直接影響著公民的就業、教育以及社會福利等等許多方面。但是,從本質上來講,當代中國的戶口身份的區別是與古代的等級身份制和世襲性戶口是絕對不相同的。古代身份制下的各個階級的政治、社會權利極不平等,身份等級的實質就是階級利益的差別和對立;而現行戶口中戶口身份卻是在剝削階級作為一個整體階級已經被消滅以后,在社會主義公有制基礎上的社會分工不同的結果,全國人民的整體利益是一致的,不存在利益之間的本質差別與對抗。中國社會中之所以有農業戶口與城市戶口之分,主要是由于我國當時的社會生產力比較落后,所追求的平等的、先進的社會主義制度雖然建立了,可是在許多方面卻不能滿足廣大人民的物質文化需求,因此,不得不在一定時期內采取一些臨時的特殊措施,來保證國家社會主義工業化建設的順利進行。當代中國戶籍制度所采取的分別城市、鄉村的戶口身份的措施,是不得已而為之的,它與古代戶籍制度中的等級身份制度和世襲性戶口沒有任何聯系。如果有些相像的話,那也只是外在形式的相似,而不是什么古代戶籍制度的延續。
  另外,中國古代社會歷經幾千年,農民的確是一直被歷代統治者束縛在土地上,不能自由流動和遷徙。這種狀況之所以一直存在,是與中國古代社會長期的自給自足的自然經濟分不開的。只是近代以來,隨著商品經濟的發展、社會活動的增加以及自由民主思想的傳播,到清王朝滅亡時,限制人口自由遷移的傳統戶籍制度才逐漸走向了消亡。此后的近代中國歷屆政府都在法律上承認人民的自由遷徙權和居住權,自由遷移已經成為歷史發展的趨勢。這充分說明,盡管近代中國沒有經過資本主義的充分發展,但自由遷移已經成為中國社會的要求,并且至少在近代中國法律上已經存在了。新中國初期的民主、法制和生產力基礎非常薄弱和脆弱都是不爭的事實。但是,盡管如此,他們的出發點也與“擁有巨大慣性的中國傳統歷史文化”搭不上邊,因此,簡單地把新中國的戶籍遷移調節制度比之于古代中國的遷移制,將其曰之為“封建”或者“落后”,在理論上是站不住腳的的。
  綜上所述,1958年我國取消自由遷移的原則,并不是根源于“我國的亞細亞生產方式所孕育的獨特歷史文化景觀和國情無法超越千年歷史鑄就的傳統行為”,它主要根源于新中國的經濟發展戰略和計劃經濟體制。
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