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武力 李揚:擘畫發展藍圖 完善國家治理
發布時間: 2020-11-04    作者:武力 李揚    來源:中國社會科學報 2020-11-03
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擘畫發展藍圖 完善國家治理

——我國“五年規劃”歷程回顧與展望

  從1953年編制和實施發展國民經濟的第一個五年計劃(簡稱“一五”計劃)開始,到2020年“十三五”規劃收官,“五年計劃(規劃)”幾乎伴隨了新中國成長的全過程,在國家經濟和社會發展中起到了重要作用?;仡櫋拔迥暧媱潱ㄒ巹潱钡木幹坪蛯嵤v程,總結其中的經驗,有助于我們更好地實施即將開始的“十四五”規劃。

  曲折探索

  以1980年和2005年為界,我國的“五年計劃(規劃)”可分為三個階段。第一階段為“一五”計劃到“五五”計劃時期,第二階段為“六五”計劃到“十五”計劃時期,第三階段為“十一五”規劃到“十三五”規劃時期。每個階段都有鮮明的特征。

  從“一五”計劃到“五五”計劃。1980年之前,中國共經歷了5個“五年計劃”,受生產力和生產關系制約,“五年計劃”制度在這一時期運行并不順利。

  新中國成立以后,經濟建設的核心任務始終是加快實現工業化。而新中國成立之初,我國是一個經歷了百余年帝國主義、封建主義和官僚資本主義三重壓迫剝削和長期戰亂的農業國,人口多、底子薄,可以說“天下疲敝,民無蓋藏”,而且面臨的國際環境也非常嚴峻。為了保證國家安全,必須有強大的國防工業,這就要求優先快速發展重工業。由于當時工業基礎十分薄弱,各類要素普遍短缺,人民尚未解決溫飽問題,為了保證優先快速發展重工業的需要,只能實行保證高積累下社會穩定的社會主義改造,并在此基礎上建立起資源集中使用的指令性計劃經濟體制。

  單一公有制和計劃經濟體制一經建立,計劃管理就面臨著經濟的不確定性、信息的不完整和滯后性的困擾。一是當時的農業尚未擺脫“靠天吃飯”的落后狀態,豐歉程度不確定,嚴重影響整個年度計劃及時準確地制定。二是工業企業普遍規模小、管理水平低,又缺乏市場競爭機制,也很難科學準確地制定計劃。這5個“五年計劃”中,除了“一五”計劃因編制完成晚(計劃執行兩年半多以后才正式通過)和多半時間是指導性計劃為主,因此是編制和執行最好的“五年計劃”,此后的4個“五年計劃”都沒有形成正式的計劃,而年度計劃也處于“一年計劃,計劃一年”的低效狀態。

  為了在計劃經濟體制下調動生產積極性,在“二五”計劃開始的1958年,中央向地方和企業下放經濟管理權限。然而,計劃經濟健康運行的關鍵在于各部門的“綜合平衡”。管理權下放后,各地方、各部門忽視綜合平衡要求,引發國民經濟失衡,“二五”計劃不得不轉向“調整”。調整工作從1961年持續到1965年,使得本應從1963年開始的“三五”計劃也推遲到了1966年才開始實施。由于特殊的原因,從“二五”計劃到“五五”計劃均未能正式形成和公布。

  不過,這并不意味著這一時期的“五年計劃”沒有成效。相反,每一個“五年計劃”時期都在一定程度上完成了重要的歷史使命?!耙晃濉庇媱潱?953—1957)是這一時期完成最好的“五年計劃”,它指導了中國工業化奠基,完成了社會主義改造?!岸濉庇媱潱?958—1963)也促使全國進行了一次較為普遍的工業投資,各地在1961年到1965年的調整中進行了填平補齊、成龍配套的工作,中國的工業化水平由此上了一個臺階?!叭濉庇媱潱?966—1970)和“四五”計劃(1971—1975)將重點放在國防工業和“三線建設”領域,鞏固了國防安全,也加快了廣大中西部地區的經濟發展,使生產力布局區域合理?!拔逦濉庇媱潱?976—1980)時期經濟波動較大。1979年,國民經濟又進入新一輪的調整。而這次調整使中國的工業化水平又上了一個臺階,為20世紀80年代的快速發展奠定了基礎。

  漸入佳境

  從“六五”計劃到“十五”計劃?!傲濉庇媱潱?981—1985)是改革開放后第一個“五年計劃”,當時改革的方向尚不明確,所以“六五”計劃仍帶有明顯的計劃經濟色彩?!傲濉庇媱澒卜治寰?,分別為:基本任務和綜合指標、各經濟部門發展計劃、地區經濟發展計劃、科學研究和教育發展計劃、社會發展計劃。因誕生于經濟調整時期,“六五”計劃的指標較為穩妥,這為國民經濟調整爭取了較為寬松的環境,而改革開放又釋放了空前的活力,經濟增長速度和效益都超過預期。

  “七五”計劃(1986—1990)誕生于全面改革開放之后,其內容兼顧改革與發展雙重使命,篇章布局又兼具計劃經濟與市場經濟的雙重特點?!捌呶濉庇媱澥状伍_設“對外經濟貿易和技術交流”“投資結構和投資政策”“經濟體制改革的目標和任務”等篇,反映了改革開放的要求。此外,“七五”計劃將科技與教育分列兩篇,將“精神文明建設”從“社會建設”中分離出來,體現了對科教事業的重視,以及社會主義建設對高度物質文明與高度精神文明的目標追求。

  “七五”時期,經濟過熱已經十分明顯。各地方、各部門的投資和社會團體消費規模迅速膨脹。然而,原料、能源和交通運輸等行業仍舊十分薄弱,超額需求導致這些行業供求緊張,引發物價上漲,人民生活受到影響,而當時采取的價格雙軌制又引發了投機倒把等經濟亂象。

  “八五”計劃(1991—1995)是在治理整頓的背景下制定的。1992年,黨的十四大確立了社會主義市場經濟的改革目標,調動了企業和人民群眾的積極性,于是“八五”計劃指標在1993年進行了一次較大幅度的調整,將經濟增長的年均速度由6%提升到8%—9%。在此期間,政府專注于構建市場經濟條件下的宏觀調控制度;國有企業則探索建立現代企業制度,致力于成為自主經營、自負盈虧的市場主體?!鞍宋濉逼陂g,國民生產總值年均增長12%,其中第一產業年均增長4.1%,第二產業年均增長17.3%,均超過了1993年調整后的指標。社會生產力、綜合國力和人民生活水平上了一個新臺階。

  在上述背景下,“九五”計劃(1996—2000)問世,其內容突破了“七五”計劃、“八五”計劃的框架,體現了鮮明的社會主義市場經濟特征。一是增設了“宏觀調控目標和政策”篇。二是增設了“實施科教興國戰略”“實施可持續發展戰略”兩篇。三是對產業結構的規劃突破了計劃經濟時期的工業門類劃分,改以一、二、三次產業的現代劃分方法,并以“保持國民經濟持續快速健康發展”為全篇題目,統攝各個產業發展計劃??梢钥闯?,從“九五”計劃起,“五年計劃”開始聚焦調整產業結構、轉變經濟發展方式。此外,“九五”計劃還增設了“促進祖國和平統一大業”篇,內容更加全面?!熬盼濉逼陂g,國內生產總值年均增長8.3%,大大高于同期世界平均3.8%的增長速度?!熬盼濉逼陂g還是國家財政收入增長較快的時期,年均增長16.5%,5年累計收入超過5萬億元,比“八五”時期增加1.3倍。

  “十五”計劃(2001—2005)延續了“九五”計劃的思路,并與時俱進地在原框架內增加了“西部大開發”“城鎮化戰略”等新內容。同時,“十五”計劃將“民主法制”從“九五”計劃的“精神文明”篇中分離出來,單獨成篇,體現出對政治建設、依法治國的重視。此次計劃還新設“國防建設”篇,使中國特色社會主義事業的布局更加完備。

  加快轉型

  從“十一五”規劃到“十三五”規劃。從2006年開始,“五年計劃”更名為“五年規劃”,進一步淡化了計劃經濟色彩。從“十一五”規劃到“十三五”規劃,規劃的篇幅不斷增加,內容不斷豐富,重點更加突出?!拔迥暌巹潯敝贫葘窠洕蜕鐣l展的作用日益增強。

  “十一五”規劃(2006—2010)在科學發展觀的指導下,確立了六大戰略重點。一是建設社會主義新農村,二是加快推進經濟結構調整和增長方式轉變,三是促進區域協調發展,四是著力增強自主創新的能力,五是深化改革和擴大開放,六是努力建設和諧社會?!笆晃濉逼陂g,盡管遭遇世界金融危機,國內生產總值仍然年均增長11%以上,大大超過規劃的7.5%;人均國內生產總值年均增長10.6%,大大超過規劃的6.6%,是改革開放以來僅次于“八五”時期的經濟高速增長時期。

  “十二五”規劃(2011—2015)延續了“十一五”規劃的框架,進一步貫徹落實科學發展觀。同時,將社會建設部分拆分為“改善民生,建立健全基本公共服務體系”和“標本兼治,加強和創新社會管理”兩篇。這既體現了對社會建設的重視程度在加強,也表明了貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必要性和緊迫性?!笆濉逼陂g,由于整個國民經濟進入“三期疊加”(即發展速度換擋期、產業結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期),經濟增長速度有所降低,開始由高速度轉入高質量發展階段。

  “十三五”規劃(2016—2020)是全面建成小康社會之前的最后一個“五年規劃”,也是經濟發展步入新常態后的第一個“五年規劃”。它既承擔著緊迫而繁重的發展任務,要完成全面建成小康社會的攻堅任務,又承擔著復雜而艱巨的轉型任務,要加快供給側結構性改革和化解系統性金融風險。完成這兩大任務的關鍵,在于推動經濟高質量發展。為此,“十三五”規劃突出了“創新”和“改革”這兩大動力之源,將“實施創新驅動發展戰略”和“構建發展新體制”提到了第二篇和第三篇的顯著位置。

  “十三五”規劃還貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,著眼于長遠發展,增設了許多新的篇章,如增設“拓展網絡經濟空間”“構筑現代基礎設施網絡”“推進新型城鎮化”等篇。同時,“十三五”規劃根據新形勢,部署了一些重點任務,如三大攻堅戰、區域協調發展戰略、“一帶一路”建設、參與全球經濟治理、將香港和澳門納入國家發展大局、健康中國建設、完善社會治理體系、建立國家安全體系、法治中國建設、軍民深度融合、加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭、發揮黨的領導核心作用等。

  總的來看,“十三五”規劃以頂層設計思維,提出了一系列格局宏大、目標長遠的重大戰略舉措,在解決傳統發展模式諸多遺留問題的同時,為更平衡更充分的發展奠定了基礎。

  基本經驗

  回顧“五年計劃(規劃)”編制和實施的歷史,主要有三個基本經驗值得關注。

  第一,“五年計劃(規劃)”的實施效果,與國家中長期發展戰略密切相關。中國共產黨制定的國家中長期發展戰略,是“五年規劃”的根本指針?!拔迥暌巹潯钡娜蝿?,是將中長期發展戰略分步落實。在這一發展部署下,“全面建成小康社會”目標的提出、“三步走”戰略的制定,符合社會主義初級階段的基本國情,不僅前兩步的目標提前完成,而且第三步“到21世紀中葉基本實現現代化”的目標,也有望于2035年提前完成。

  第二,“五年計劃(規劃)”的實施效果,與基本經濟制度密切相關。在社會主義市場經濟時期,“五年規劃”的運行日益高效。究其原因,在社會主義市場經濟條件下,承認微觀主體自主經營、自負盈虧的權利,政府專注于宏觀調控和戰略管理,兼收了“有效市場”與“有為政府”的雙重優勢。這說明,計劃與市場這兩個手段,可以有效配合,共同推動生產力發展。

  第三,“五年計劃(規劃)”已經成為擘畫發展藍圖、完善國家治理的重要制度安排?!拔迥暧媱潱ㄒ巹潱敝贫?,既可以對宏觀戰略進行比較具體的分解落實,又可以將各領域的發展規劃有機整合,是具體性和完備性兼顧的綱領性文件,對國家發展有著很強的指導意義。隨著中國特色社會主義進入新時代,人民對美好生活的訴求不斷增加,“五年計劃(規劃)”的內容也更加豐富全面,從最初的經濟建設和社會建設“兩位一體”,已經拓展為如今的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的總體布局。

  為新征程開局

  當前,全面建成小康社會勝利在望,中國即將步入全面建設社會主義現代化強國的新征程?!笆奈濉币巹澇休d著為新征程開局的歷史任務,主要體現在以下四個方面。

  第一,從人民生活的角度來看,“十四五”規劃將回應人民對美好生活的訴求。過去幾十年里,我們以“全面小康”為階段性奮斗目標,這主要是一個數量型指標,我們通過經濟增長就可以基本實現。然而,隨著社會主要矛盾的變化和全面小康社會的建成,人民對美好生活的向往,將不只是一個數量型指標,而是多個數量型與質量型指標的集合,這些指標的實現,只能通過平衡而充分的高質量發展來滿足。因此,“十四五”規劃將向全國人民明確地展現出美好生活的具體圖景以及通向美好生活的現實路徑。

  第二,從產業和科技進步的角度來看,“十四五”規劃將對未來作出預案。中國的工業化已經接近尾聲,趕超型發展戰略也快要完成,中國在產業和科技領域已經由過去的“跟跑”變成了“跟跑、并跑、領跑”并存的狀態。這一身份地位的轉變,意味著我們在很多領域已經沒有可以模仿的現成榜樣,“五年規劃”的制定難度勢必加大?!笆奈濉币巹澆粌H將對未來產業和科技發展的方向作出預判,還將對無法預測的科技發展方向作出預案。

  第三,從國民經濟運行的角度來看,“十四五”規劃將回答如何形成“雙循環”的新發展格局。中國經濟帶有“兩頭在外”的顯著特征。過去,在國際經濟形勢平穩時期,這種模式有助于加快國內經濟發展。如今,國際經濟形勢劇烈動蕩,這種模式使得國內經濟易于受到沖擊。中國要成為社會主義現代化強國,必須建立獨立自主、良性循環的國民經濟運行體系,因此中央提出了“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局。而“十四五”規劃則承擔著為“雙循環”格局奠基的任務。具體來說,要回答生產如何轉型、居民收入如何增長、國內消費如何提振、中西部地區如何加快發展、鄉村如何振興等一系列問題?!笆奈濉币巹澮苿拥氖歉母镩_放以來中國經濟格局最深刻的一次轉型。

  第四,從世界經濟的角度來看,“十四五”規劃將回答中國如何在國際上發揮更大作用的問題。如今,世界正經歷百年未有之大變局,中國正日益走近世界舞臺的中央,有必要承擔更多的國際責任。一是要以自身的發展帶動其他國家共同發展,二是要在科技文化等領域起到引領人類進步的作用,三是要在應對氣候變化、災難、瘟疫等共同威脅方面展現大國擔當。如何在力所能及的情況下,承擔起我們應當承擔的國際責任,同時在這個過程中推動國際秩序向著更加公平的方向改革,也是“十四五”規劃將要回答的問題。

  作者單位:中國社會科學院當代中國研究所;中央財經大學馬克思主義學院

  來源:《中國社會科學報》

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