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李文:以五年規劃引領發展是我國的制度特色和制度優勢
發布時間: 2020-11-25    作者:李文    來源:中國黨政干部論壇 2020-11-23
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  編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃,是我們黨治國理政的重要方式。2020年是我國全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年,也是著眼開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的“十四五”規劃的謀劃之年?;仡櫤涂偨Y我國編制和實施中長期發展規劃的歷史,可以深切地體會到我國的制度特色和制度優勢?!?/p>

  一、第一個五年計劃的實施奠定了新中國的工業化基礎 

  有計劃地發展國民經濟,是新中國成立后的既定方針。1950年6月召開的黨的七屆三中全會,標志著大局初定,全黨工作中心已由革命戰爭轉到經濟建設。當時的設想是用三年至五年的時間恢復生產,然后進行大規模經濟建設。此后突如其來的抗美援朝戰爭沒有遲滯我國的國民經濟恢復進程,隨著朝鮮戰場形勢日趨穩定和國內財政收支狀況逐步好轉,1951年2月毛澤東在中央政治局擴大會議上提出“三年準備,十年計劃經濟建設”,不失時機地將有計劃地開展經濟建設的前景提到各級領導干部面前。這是一個著眼中長期發展的戰略思想,據此中央人民政府財政經濟委員會開始醞釀經濟五年計劃。1951年11月和1952年3月,先后向各地和各大區布置了編制長期計劃的任務。1952年5月,中央提出“邊抗、邊穩、邊建”的方針,與“三年準備,十年計劃經濟建設”的戰略思想相銜接。這一年的下半年,鑒于朝鮮戰場和國內經濟恢復兩個方面的形勢日趨明朗,中央加快了第一個五年計劃的編制工作,并于8月就計劃草案向蘇聯征求意見并獲得其明確的經濟技術援助承諾。在此基礎上,也是鑒于國內國營經濟與私營經濟之間的比例和“五反”運動后私營工商業性質上的變化,毛澤東開始明確提出提前向社會主義過渡的主張。同年11月國家計劃委員會成立,由中央掌握重要物資的調撥與平衡計劃,迎接大規模的經濟建設的展開。到1953年6月毛澤東系統闡述過渡時期總路線的總體構想時,“一五”計劃已經付諸實施半年之久了。

  由于缺乏經驗,“一五”計劃是邊實施邊編制邊修改的,從1951年開始編制到1955年7月一屆人大二次會議審議通過,歷時四年,數易其稿,而且多次聽取了蘇聯方面的意見?!耙晃濉庇媱澋幕救蝿帐羌兄饕α窟M行以蘇聯幫助中國設計的156個建設單位為中心的、由限額以上的694個建設單位組成的工業建設,建立我國社會主義工業化的初步基礎。從實際施工的150個項目看,軍工企業有44個,鋼鐵、有色冶金等冶金工業企業20個,化工企業 7個,機械工業企業24個,煤炭、電力、石油等能源工業企業52個,輕工業和醫藥工業3個。通過這150個項目的建設以及為其配套項目的建設,能夠在很大程度上改變我國工業布局不平衡的狀態,建立起比較完整的基礎工業和國防工業體系的框架,起到初步奠定社會主義工業化基礎的重大作用。從實際效果來看,“一五”期間很好地實現了上述目標:新建了一些工業部門,尤其是在機械工業領域最為突出;基礎工業部門得到大大加強,尤其是以鞍山鋼鐵公司為代表的鋼鐵工業獲得飛速發展;紡織、食品、造紙等輕紡工業得到了很大發展,基本上能夠滿足人們的需要;兵器工業改變了不能生產重型武器裝備的現狀,初步建立了門類齊全、專業配套的現代工業體系,并且全面開展了制式化武器的試制生產;推動了現代技術向我國的大規模轉移,奠定了我國現代技術的基礎,對我國20世紀經濟和社會的發展產生了深遠的影響。

  “一五”計劃決定將國家全部基本建設投資的58.2%用于工業基本建設,工業基本建設中的88.8%投入重工業建設,輕工業與重工業的投資比例為1∶7.3??梢?,“一五”計劃的實施不但開啟了我國大規模工業化進程,也意味著我國由此走上了一條重工業優先發展的工業化軌道。通過工業化實現經濟獨立是我們黨第一代中央領導集體的夙愿,優先發展重工業是受了蘇聯等一些國家成功經驗的啟迪,抗美援朝戰爭敵我雙方懸殊的力量對比愈發強化了這一信念。1953年9月11日,周恩來在中國人民政治協商會議第一屆全國委員會第四十九次常務委員會擴大會議上作總結發言時指出:“為什么要著重提出經濟改造?因為經濟是基礎,其他都是上層建筑,如果經濟不得到改造,新中國的政治、軍事、文化都立不住。毛主席說過,我們的國家在政治上已經獨立,但要做到完全獨立,還必須實現國家工業化。如果工業不發展,已經獨立了的國家甚至還有可能變成人家的附庸國。對于社會主義國家,我們能不能有依賴心理呢?比如由蘇聯搞重工業、國防工業,我們搞輕工業,這樣行不行呢?我看不行。我國是一個近六億人口的大國,地下資源很豐富,如果不努力建設自己的工業,特別是建設重工業,那就不能立足于世界?!保ā吨芏鱽斫洕倪x》,中央文獻出版社1993年版,第151頁)到1956年,因為有了“一五”計劃實施的基礎,黨的八大明確提出建設“完整的工業體系”的目標,并據此對第二個五年計劃乃至今后更長一段時期的工業化建設任務作出了安排。20世紀60年代初期,又進一步提出了建設“獨立的完整的經濟體系”的目標。對此,周恩來解釋說:“經過一九六三至一九六五年三年過渡和一九六六至一九七五年十年規劃,基本建立一個獨立的國民經濟體系。國民經濟體系不僅包括工業,而且包括農業、商業、科學技術、文化教育、國防各個方面。工業國的提法不完全,提建立獨立的國民經濟體系比只提建立獨立的工業體系更完整?!保ā吨芏鱽磉x集》下卷,人民出版社1984年版,第232頁)結果,雖然經歷了曲折,在十多年后我國還是如愿實現了“基本建立一個獨立的國民經濟體系”的目標,這是我國計劃經濟時期的一筆寶貴遺產,為改革開放新時期的工業化騰飛打下了堅實基礎。

  二、高積累、低消費是計劃經濟時期計劃約束的顯著特征 

  我國計劃經濟時期在幾乎是一張白紙的基礎上,僅用5個五年計劃的時間建立起一個獨立的基本完整的工業體系和國民經濟體系,這是一個了不起的成就,但也為此付出了不小的代價,“這些代價主要是,重工業的長期片面高速增長,導致經濟比例關系的嚴重失衡。包括工農業失衡,重工業和輕工業失衡,工業和商業失衡,積累與消費比例失衡,從而使得經濟激烈波動;長期片面高速發展重工業,容易導致粗放型經濟增長方式。這就意味著,經濟增長主要依靠經濟要素投入的增長,而不是依靠技術進步和生產率的提高;經濟效益低,環境嚴重污染和生態遭受破壞;此外,人民收入增加慢,生活水平低”(劉曉午:“周淑蓮:如何看待前30年的工業化”,《中國經營報》2009年9月26日)。

  計劃經濟建設,最重要的是要處理好積累與消費之間的矛盾,通俗地講,就是要注意把發展生產同改善人民生活恰當地結合起來。這一問題“一五”計劃就處理得比較好?!耙晃濉庇媱澨岢?,在5年內,就業人數增加422萬人,工人的平均工資增長33%,農村的購買力提高一倍。在“一五”時期,國家建設規模是相當大的,但是積累率在整個國民收入中的比重并不過高,5年平均積累率為24.2%,只比1952年提高了2.8%。在發展生產的基礎上,全國工人和農民的消費水平都得到較大的提高。與1952年相比,1957年職工人數凈增1673萬人,全國職工平均工資增長42.8%,農民人均純收入增長28.1%,居民平均消費水平提高34.2%。積累和消費的比例關系比較協調,激發了廣大人民建設社會主義的積極性,有力地保證了工業化建設的順利進行。(李文主編:《中華人民共和國社會史(1949—2019)》,當代中國出版社2019年版,第48、54頁;劉國光主編:《中國十個五年計劃研究報告》,人民出版社2006年版,第364、108頁)“一五”時期我們有蘇聯的技術、人員和資金的大力援助,20世紀60年代中蘇兩黨兩國關系惡化之后我國失去了外來資金援助,經濟建設完全依靠國內資金積累,然而此后的幾個五年計劃時期積累率非但沒有降低,反而有不斷加碼的趨勢:“二五”計劃時期平均為30.8%,“三五”計劃時期平均為26.3%,“四五”計劃時期平均為33%,1976、1977、1978年分別為31.3%、32.3%、36.5%,而1965年發展中國家的平均積累率只有19%—24%。(簡新華、葉林:“改革開放前后中國經濟發展方式的轉變和優化趨勢”,《經濟學家》2011年第1期;世界銀行:《1989年世界發展報告》,中國財政經濟出版社1989年版,第149頁)如此高的積累水平勢必大大壓縮居民的消費,加之這個時期的積累內部非生產性積累只占不足二三成的比重,造成基本建設規模過大,國民經濟比例嚴重失調,社會建設欠賬太多,居民生活日常消費品長期處于短缺狀態。

  早在三年困難時期,積累率過高的弊端就已經暴露無遺,黨和國家領導人對此也進行了反思。如1961年7月國務院副總理兼國家計劃委員會主任李富春在全國計劃會議上講話指出,馬克思早講過,任何再生產都必須既要包括生產的消費,也要包括個人的消費;既要包括資本的流通,也要包括一般商品的流通。就是說,搞生產和擴大再生產,不僅要有設備、動力、交通和原材料問題,還要有吃飯、穿衣問題。毛澤東贊同李富春所說的解決積累和消費的矛盾,指出要掌握兩個原則,一是真正以農業為基礎,按農、輕、重的次序來安排;二是要每年使人民生活有所改善。1962年3月,周恩來在全國財經工作會議上即興作了一副對聯,上聯是“先抓吃穿用”,下聯是“實現農輕重”,橫批“綜合平衡”。同年7月,李富春在領導制定1963年的國民經濟計劃時,強調在恢復發展農業的基礎上,逐步改善人民的吃穿用,調整物價和工資,提高人民生活水平。國家計委根據這個意見,草擬出1963年計劃方案。這一年12月底李富春致信毛澤東談長期規劃問題,其中提出爭取在十年內使人民生活的改善前進一大步。1964年4月底,國家計委提出了《第三個五年計劃(1966—1970)的初步設想》。由于這個《設想》是以基本解決人民的吃穿用為中心的,因此人們把它簡稱為“吃穿用計劃”??上А叭濉庇媱澋倪@一設想,很快就被國內外形勢變化打亂。 

  三、從計劃到規劃:國民經濟管理體制的重大轉變

  “文化大革命”結束后,社會上經過反思普遍意識到“勒緊褲帶搞建設”只能是一時之需,絕不是長久之計,需要妥善處理增加國家積累同改善人民生活的關系,切實將人民群眾的當前利益與長遠利益很好地結合起來。對此,1978年3月10日,鄧小平在國務院的一個會議上指出:“干社會主義,要有具體體現,生產要真正發展起來,相應的全國人民的生活水平能夠逐步提高,這才能表現社會主義制度的優越性?!?/p>

  黨的十一屆三中全會后,我國開啟的經濟體制改革一直是循著市場化的思路推進的,當然對市場化的目標經歷了一個由模糊到逐步清晰的過程,從一開始的大幅縮減國家指令性計劃、相應擴大指導性計劃的范圍和比重,到逐步建立起社會主義市場經濟的基本框架,政府逐漸從微觀經濟領域退出,讓市場逐漸在資源配置中起決定性作用。表現在中長期規劃的制定上,從“六五”計劃開始有別于前幾個五年計劃,除了國民經濟發展的安排以外,還新增了社會發展方面的內容,表明在經濟和社會的發展戰略上,從片面追求工業特別是重工業產值產量的增長,開始轉向以提高經濟效益為中心,注重農輕重協調發展,注重經濟、科技、教育、文化、社會的全面發展。從“七五”計劃開始提出比較完整的目標體系,不僅提出了明確的生產、建設、科教文衛、人口等的發展目標,而且充分重視了產業結構、地區布局、投資結構、對外關系以及經濟體制改革等重大戰略性問題,重視了發展生產和改善人民生活、數量和速度的增長與效益等方面的關系,提出了具體的方針政策和措施?!鞍宋濉庇媱澠陂g明確了20世紀90年代經濟體制改革的基本思路和指導方針,徹底掙脫了社會主義是計劃經濟、資本主義是市場經濟的思想禁錮,伴隨經濟體制的市場化改革進一步明確了國家計劃的指導性質,計劃部門從側重于用行政手段管理微觀經濟活動,轉向研究發展戰略、重大方針政策,制定中長期規劃,引導和調控全社會經濟活動。從“九五”計劃開始更是明顯體現出計劃的宏觀性、戰略性和政策性,計劃指標總體上是預測性、指導性的,著重提出經濟、社會發展的方向、任務以及相應的發展戰略和措施,提出反映經濟社會發展和結構變化的總量指標,以及若干具有全局意義的重大項目,其他一些指標和項目在今后的年度計劃中安排,這種重大的計劃理念和性質轉變為后來計劃轉變為規劃奠定了基礎。直至“十一五”完成了這一過渡,將中長期計劃更名為中長期規劃。(劉瑞:“從計劃到規劃:30 年來國家計劃管理的理論與實踐互動”,《北京行政學院學報》2008年第4期)這一過渡的完成,標志著社會主義市場經濟體制在國民經濟管理體系中的確立。經過市場化改革,國民經濟管理更加注重發揮市場在資源配置中的決定性作用,更加注重將經濟發展與民生需求相對接,更加注重經濟社會協調發展,從而將發展的成果更加充分地體現在了人民物質生活和精神生活的改善之上。

  四、以規劃引領發展體現了我國的制度優勢 

  在資本極度匱乏和資源嚴重稀缺的國情下,實現工業化很難通過自發的市場調節實現,必然要求加強國民經濟的計劃性,統籌各方面的資源,確保大規模工業化建設所需要的資金積累。新中國成立后,我們用極短的時間恢復了國民經濟,隨后不失時機地開啟了大規模工業化建設,完成了向社會主義的過渡,通過實施第一個五年計劃基本確立了工業化基礎,通過實施第二個至第五個五年計劃建立了獨立的基本完整的工業體系和國民經濟體系,同時達到了比較突出的人類發展水平。歷史已經證明,這些成就的取得與新中國的社會主義制度優勢是分不開的。改革開放以來,雖然我國的經濟體制發生了深刻變化,計劃管理體制也隨之經歷了市場化改革,指令性的計劃變成了指導性的規劃,但是我國的社會主義制度優勢沒有丟,公有制經濟依然占據主體地位,我們依然具備計劃或規劃管理國民經濟的基本條件。社會主義市場經濟體制確立后,矯正市場失靈彌補市場缺陷是計劃或規劃管理的重要職能,所以黨的十八大以來我們提的是“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用”。應當說,在社會主義市場經濟條件下,處理好政府與市場之間的關系,是我國發揮好制度優勢的關鍵所在。

  我國市場化改革以來,由于國家規劃或計劃在宏觀調控體系中依然保持引領地位,因而不但能夠繼續體現集中力量辦大事的優勢,更重要的還在于確保了執政黨意志的貫徹實施和發展目標的連續性,這在其他任何資本主義國家都是辦不到的。

  早在半個多世紀以前,新中國第一代中央領導集體就提出過一個經濟發展“兩步走”設想:“第一步,建立一個獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系;第二步,全面實現農業、工業、國防和科學技術現代化,使我國經濟走在世界的前列?!保ā督▏詠碇匾墨I選編》第19冊,中央文獻出版社1998年版,第483頁)從“三五”計劃開始,這個“兩步走”的設想就明確地成為發展國民經濟長期規劃的一個重要目標。改革前夕,第一步設想已經基本實現了,但是距離第二步設想的目標還差得很遠。于是,鄧小平針對第二步設想提出了一個更加切合實際的“三步走”發展戰略:“第一步在80年代翻一番。以1980年為基數,當時國民生產總值人均只有250美元,翻一番,達到500美元。第二步是到本世紀末,再翻一番,人均達到1000美元。實現這個目標意味著我們進入小康社會,把貧困的中國變成小康的中國。那時國民生產總值超過萬億美元,雖然人均數還很低,但是國家的力量有很大增加。我們制定的目標更重要的還是第三步,在下世紀用30年到50年再翻兩番,大體上達到人均4000美元。做到這一步,中國就達到中等發達的水平?!保ā多囆∑轿倪x》第3卷,第226頁)黨的十二大報告正式把鄧小平提出的20世紀末實現小康目標的構想確定為今后20年中國經濟發展的戰略目標,并落實到了“七五”至“九五”三個五年計劃,即“從1981年到本世紀末的20年,力爭使全國工農業的年總產值翻兩番,即由1980年的7100億元增加到2000年的2.8萬億元左右”。報告指出:“實現了這個目標,我國國民收入總額和主要工農業產品的產量將居于世界前列,整個國民經濟的現代化過程將取得重大進展,城鄉人民的收入將成倍增長,人民的物質文化生活可以達到小康水平?!保ā妒笠詠碇匾墨I選編》上,人民出版社1986年版,第14頁)20世紀末“三步走”戰略前兩個目標基本實現后,1997年我們黨又及時將第三步目標和步驟進一步具體化,作出新的戰略規劃,即:在21世紀前50年,我們的目標是,第一個十年實現國民生產總值比2000年翻一番,使人民的小康生活更加富裕,形成比較完善的社會主義市場經濟體制;再經過十年的努力,到中國共產黨建黨100年時,使國民經濟更加發展,各項制度更加完善;到21世紀中葉新中國成立100年時,基本實現現代化,建成富強民主文明的社會主義國家。黨的十六大前后將這個新戰略中的前兩步明確為“全面建設小康社會”,黨的十八大要求按時“全面建成小康社會”,黨的十九大又在決勝全面小康之際分兩個階段安排了2020年至21世紀中葉全面實現現代化的建設目標。由于我國改革開放以來國家五年規劃或計劃的制定和頒布逐步規范化,一般是先由中共中央提出未來5年的發展建議,然后與各民主黨派充分協商,再在全國范圍內征求意見,在此基礎上由國務院制定規劃草案,再交全國人大審議,經全國人大審議通過后由政府及其他機關在全國實施,這樣就確保了國家戰略的連續性穩定性,一張藍圖繪到底,一任接著一任干。新世紀以來的幾個中長期發展規劃,充實的、更新的都是新階段新安排新目標,貫穿下來的是“兩個一百年”奮斗目標,鮮明體現的是中國共產黨全心全意為人民服務的根本宗旨。國際上總有人問“中國共產黨為什么能”,也許這里就潛藏著一個重要答案。

  如今,我們即將完成“十三五”規劃的既定目標,迎來“十四五”規劃的開局之年?!笆奈濉睍r期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。新近召開的黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》,明確了未來5年經濟社會發展的指導思想、基本原則、目標要求、主要任務和重大舉措,描繪了到2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標。這是貫徹落實黨的十九大戰略安排的重大任務,是統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的現實需要,是持續發揮中國特色社會主義制度優勢的重要途徑。正像習近平總書記在十九屆五中全會之后中共中央召開的黨外人士座談會上指出的:“制定好‘十四五’規劃建議,將為編制規劃綱要提供依據,向社會傳遞未來5年我國發展的主要目標、優先領域、重點任務,有利于引導全社會匯聚共識、凝聚力量,推動我國經濟社會發展不斷取得新的更大成就?!?/p>

 ?。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W院當代中國研究所社會史研究室主任)

 

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